La prima fase di applicazione della legge
Fu segnata da inefficienze, ritardi e - come vedremo - da un inizio di smantellamento del provvedimento, ma quel che fu colto e si visse di più fu un entusiasmo diffuso, la sensazione di un grande risultato e di un'eccitante stagione che si apriva. Non fu una sensazione illusoria: tra il 1987 e il 1997 si verificò un'espansione quantitativa prodigiosa delle aree protette, molto superiore a quella verificatasi dopo l'inizio dell'istituzione dei parchi regionali ma anche a quella che si sarebbe verificata successivamente.
Al momento della sua approvazione la legge quadro rappresentò inoltre una mediazione avanzata tra le varie esigenze e aspettative dei soggetti promotori. Essa incorporava una visione ideale della protezione della natura e delle aree protette, un progetto di organizzazione organica di queste ultime e un impegno per il futuro: l'impegno a realizzare e a mantenere nel lungo periodo un sistema di riserve naturali capaci di garantire una tutela rigorosa, il suo più ampio e corretto godimento e al contempo una vita dignitosa per chi viveva al loro interno.
Come scrisse Giampiero di Pinio la complessa architettura della legge, con il serrato concatenamento dei suoi strumenti generali di contestualizzazione e di indirizzo e quelli direttamente applicativi, costituiva un "modello protezionistico [...] tecnicamente perfetto e giuridicamente potente" tanto da far definire il provvedimento come "la più avanzata normazione di tutela naturalistica in tutto il pianeta".
Lo "smontaggio" della Legge quadro
Grazie invece al convergere di provvedimenti di carattere generali come la riforma Bassanini che portò all'abolizione del Programma triennale e del Comitato, di un'ostilità sottaciuta ma tenace nei confronti degli ambientalisti e dei temi ambientali che provocò l'abolizione della Consulta, di una mancanza di competenze e di volontà politica che fece naufragare la Carta della natura e del disinteresse da parte del ministero verso diversi suoi compiti che riuscì ad esempio a far arenare anche un dispositivo semplice come l'Elenco ufficiale delle aree protette, già a partire dalla metà degli anni Novanta si cominciò a porre le basi della progressiva eliminazione o dell'indebolimento di molte componenti fondamentali della 394.
Tra i passaggi fondamentali di questo percorso di "inattuazione" - o forse per meglio dire di "smontaggio" - della legge quadro è necessario citare lo sbandamento, nell'estate del 1994, della Segreteria tecnica per le aree protette, cioè l'organismo ministeriale incaricato di sovrintendere alla corretta applicazione tecnica della legge; la soppressione nell'agosto del 1997 del Comitato per le aree protette, che avrebbe dovuto stabilire le linee guida per l'assetto del territorio adottate ufficialmente dal governo; l'abolizione nel 2003 della Consulta tecnica da cui conseguì la mancata realizzazione di uno strumento fondamentale come la Carta della natura; la fine delle conferenze nazionali sulle aree protette dopo le prime due di Torino del 1997 e di Roma nel 2002; e infine l'abbandono dell'Elenco ufficiale delle aree protette, non più aggiornato dopo il 2010.
Chiusa in ogni caso la Consulta nel 2003 lo smantellamento della parte nazionale e di sistema della legge quadro era consumato ormai da tempo. Conclusa quindi la tardiva fioritura dei parchi regionali pugliesi e istituito uno degli ultimi parchi nazionali previsti dalla legge quadro, l'ondata di istituzioni di nuove aree protette si poteva dire esaurita mentre stava per iniziare il percorso che avrebbe portato alla dissoluzione uno dei parchi nazionali più antichi e importanti d'Italia, lo Stelvio.
Una nuova proposta di legge
In un contesto così fatto, nel 2008 la ministra dell'ambiente Prestigiacomo chiese al presidente della commissione ambiente del Senato, il forzista Antonio D'Alì, di presentare una proposta di legge che valorizzasse adeguatamente il ruolo delle aree protette marine - fino a quel momento molto trascurate - all'interno della legge quadro. Lungi dal limitarsi a soddisfare le richieste della ministra, il disegno di legge presentato il 10 ottobre da D'Alì introduceva una serie di modifiche apparentemente minori ma che andavano a toccare gangli importanti della legge quadro. Si avviò in questo modo un iter legislativo destinato a durare nove anni nel quale il disegno venne modificato e integrato in diversi punti ma rimanendo sempre fedele alla filosofia e all'impianto iniziali.
Al di là delle dichiarazioni di intenti ufficiali, ciò che molti osservarono fu che la proposta finiva col rimettere in discussione la missione e l'identità delle aree protette propugnando due principi del tutto estranei allo spirito e alla lettera della legge quadro: un'ulteriore attribuzione di potere decisionale ai soggetti locali negli organismi di gestione dei parchi nazionali e la possibilità di aumentare le entrate di tali enti attraverso l'autorizzazione di attività di forte impatto ambientale entro i confini delle aree protette. La proposta finì con l'avere un iter travagliato anzitutto perché suscitò delle forti opposizioni e generò una profonda e inedita spaccatura nel mondo ambientalista. Fu proprio questa estesa e tenace resistenza a determinare l'esito della vicenda: se nel dicembre 1991 una corsa contro il tempo aveva finito col consentire in chiusura di legislatura l'approvazione della 394, nel dicembre 2017 una corsa contro il tempo consentì al contrario di impedire l'approvazione di una legge che avrebbe modificato in profondità i principi e il funzionamento delle aree protette italiane.
Alla fine di uno scontro combattuto senza esclusione di colpi per nove anni, secondo gli uni si contava un'importante occasione persa e secondo gli altri un grave pericolo scongiurato. In ogni caso niente che migliorasse lo stato delle aree protette italiane, che ne alleviasse la crisi.
